Данная статья, является переводом с украинского. Также есть черновик перевода на казахский

Открытый исходный код и открытые правительственные данные

Через весь интернет пролетела новость, что швейцарское правительство теперь должно выкладывать все программные продукты, под лицензиями открытого кода. Это меня очень заинтересовало, но из-за того что Швейцария не англоязычная страна, то информации о том что именно было сделано, было очень мало. А как известно, анализ законов это не о том, что публикуют в новостях. Надо читать сами законы, пусть и в переводе, и стараться самостоятельно делать выводы. Также любому разработчику конечно интересны не только законы, но и код. Где этот магический открытый исходный код. Поэтому я постарался найти достаточно информации чтобы было и что почитать и что поклацать.

Что именно сделала Швейцария

Если коротко, то новый швейцарский закон требует от федеральной администрации, во-первых, опубликовать все свое программное обеспечение как программное обеспечение с открытым исходным кодом или сокращенно ОИК (OSS) (ст. 9). Во-вторых, государственные органы будут обязаны обнародовать свои данные как открытые правительственные данные, или ОПД (OGD) (ст. 10). В марте 2023 года Национальный совет и Совет кантонов Швейцарии приняли Федеральный закон об использовании электронных средств для выполнения государственных обязанностей (EMBAG). Этот закон уже вступил в силу и он стал новым законом Швейцарии о цифровизации для ее центральных и кантонских федеральных администраций. Этот закон делает требованием «электронные средства как вариант взаимодействия c по умолчанию» (ст. 3) и также описывает правовую основу для таких технологически аспектов информационных систем как интерфейсы, операционная совместимость, стандарты и пилотные проекты (статьи 12 - 15). Как и другая типичная мировая практика в области прозрачности государственной деятельности, этот закон предусматривает исключения для персональных данных и данных, имеющих отношение к национальной безопасности. Эти два требования к федеральным администрациям быть открытыми по умолчанию побуждают к значительному изменению структуры использования программного обеспечения в сторону большей открытости и прозрачности. Также, эти требования должны упростить повторное использование программного обеспечения и данных в государственных учреждениях.

Предыстория

История ОИК в Швейцарии началась около 12 лет назад. Вопрос о том, должна ли федеральная администрация публиковать ОИК начался с подачи Федерального верховного суда Швейцарии, который инициировал обсуждение в 2011 году. В то время Федеральный верховный суд опубликовал свое приложение OpenJustitia под лицензией ОИК. Его цель состояла в том, чтобы позволить другим судам использовать юридическое программное обеспечение и, как следствие, сэкономить налоговые поступления. Компании Weblaw это не понравилось. Она хотела продавать собственное программное обеспечение кантональным судам. Она утверждала, что с ней конкурирует Федеральный верховный суд. Это вызвало бурную общественную дискуссию в то время и в последующие годы. Например, в 2014 году политические инициативы, и после этого в 2016 году сделаны юридические заключения с разных сторон рассматривали вопрос о том, должно ли государство выпускать собственное программное обеспечение под лицензией ОИК, и если да, то на каких условиях. В итоге лоббирование со стороны парламентской группы по цифровой устойчивости (Parldigi) и успешная работа по разработке открытого программного обеспечения в IT-индустрии привели к созданию EMBAG. Новый закон не только разрешает выпуск ВВК, он фактически делает публикацию исходного кода обязательным, «если права третьих сторон или соображения безопасности не исключают или не ограничивают это». Поэтому сейчас все федеральные агентства Швейцарии начинают задумываться о публикации ОИК, и как конкретно они теперь должны работать. EMBAG создает идеальную правовую базу для реализации требований глобальной кампании ЕС Public Money, Public Code. В то же время, выпуск ОИК также приносит практическую пользу внешним поставщикам IT-услуг, работающим на рынке Швейцарии, поскольку позволяет им использовать программное обеспечение, которое они разработали для федеральной администрации, в проектах для других клиентов.

Важность открытости по умолчанию

На данный момент пока неясно, какие ключевые требования будут высказываться к публикации ОИК на практике. В 2020 году было составлено практическое пособие и стратегическое руководство по ВВК в федеральных администрациях Швейцарии(веб-архив). Этими рекомендациями руководит секция цифровой трансформации и управления информационно-коммуникационными технологиями Федеральной канцелярии Швейцарии. Однако в разделе «Выпуск ОИК» на данный момент указано, что федеральные ведомства сами несут ответственность за то, публикуют ли они ОИК и как сотрудничают с общинами. Поэтому надо ждать четких определений и рекомендации о том, как федеральные ведомства должны выполнять статью 9 EMBAG.

Кантон Берн пока явлется лидером в полисимейкинге. Его IT-регулирование позволило офисам этого кантона выкладывать собственное программное обеспечение в виде ОИК с 2018 года. Кантон Берна также опубликовал правила и чек-листы для изложения ОИК. Что пример Берна также демонстрирует, как на самом деле законы с мягкими рекомендациями иметь ОИК сами по себе приводят к выпуску очень небольшого количества новых приложений ОИК. С 2018 года на профиле кантона Берн на GitHub было опубликовано только одно приложение. Соотношение выгод и затрат от публикации ОИК обычно слишком мало для отдельных агентств.

Кроме того, многие администрации до сих пор недостаточно осведомлены о преимуществах ОИК для экономики в целом. Как следствие, административные офисы врядли не будут прилагать дополнительных усилий и выпускать свои внутренние приложения как ОИК, без лишней необходимости. Вот почему правило «открытый исходный код по умолчанию» в EMBAG является очень важным – теперь власти должны выполнять это требование. Выпуск ОИК становится новой нормой и не делать ОИК будет более сложно бюрократически.

Открые государственные данные по умолчанию

В дополнение к программному обеспечению, статья 10 EMBAG требует, чтобы федеральная администрация также обнародовала свои данные «в режиме по умолчанию» в будущем. Так же, как и в случае с выпуском ОИК, основными причинами этого правила в отношении открытых правительственных данных (ОПД) являются экономические соображения и содействие инновациям. Вышеупомянутая парламентская группа Parldigi также готовила политическую базу для этой темы в течение долгого срока. Прямого политического сопротивления, как это было с ОИК по этому вопросу не было. Однако предыдущие стратегии Федерального совета в отношении ОПД никак не побудили большинство федеральных агентств обнародовать какие-либо данные. Существующая швейцарская платформа для открытых правительственных данных opendata.swiss включает данные только из нескольких федеральных ведомств. Суммарно сейчас на этом портале уже есть коллекция из 9 000 наборов метаданных, описывающих данные государственного сектора.

Одной целью, точно не самой важной, считается, что принцип «открытость по умолчанию» в EMBAG приведет к культурному сдвигу в отношении ОПД, и поможет иметь больше открытых государственных данных. В будущем федеральные ведомства должны публиковать свои данные бесплатно, оперативно, в машиночитаемом и открытом формате. Любая организация сможет повторно использовать эти данные для любых целей (ст. 10 (4)). Требования открытых данных порождают вопросы, как правильно управлять данными, и тем более как управлять открытыми правительственными данными. Правительственные органы сейчас производят и используют огромные объемы данных, как и любая компания в современном мире. Но часто до сих пор неясно, кто именно отвечает за какие сборы данных и где именно эти данные хранятся и обрабатываются. Кроме того, отсутствуют общие правила, гарантирующие совместимость, безопасность данных и конфиденциальность.

Федеральное статистическое ведомство (BFS), отвечающее за хранение и сбор государственных данных, запустило интенсивное обучение для государственных служащих. Его целью является улучшение их знаний и опыта работы с данными. Федеральное статистическое ведомство имеет отдельное подразделение ОПД, которое занимается оперативной и стратегической работой по обнародованию федеральных данных. Это подразделение также уже имеет связи с кантонами и муниципалитетами. В отличие от ОИК, ОПД более понятен государственным учреждениям, благодаря поддержке BFS и знакомству с родом деятельности этой организации. Это также довольно типично для других стран.

Международный контекст для Швейцарии

Сейчас Швейцария смотрит на опыт ЕС, Германии и Франции для внедрения открытого кода и открытых данных. Германия и Франция являются логичным выбором для Швейцарии в силу мультиязычия и культурных и экономических связей. Попробую рассмотреть на что можно там посмотреть и провести аналогии.

Согласно данным OSS Benchmark многие федеральные ведомства Швейцарии уже публикуют большое количество компонентов и приложений из ОИК. Однако все эти процессы происходят без какой-либо координации и довольно хаотично. Федеральные ведомства, если они не имели такого опыта ранее, нуждаются в практической поддержке, так как в издательстве ОИК без опыта можно легко затрагивать технические, организационные и юридические вопросы. Поэтому Швейцария смотрит на опыт Европейской комиссии, которая имеет программный офис с открытым исходным кодом (OSPO), и желает иметь свой локальный аналог. Департаменты наподобие OSPO могут посмотреть на многие различные аспекты которых нуждается ОИК в организациях, и могут консолидировать экспертизу которой сейчас так не хватает федеральным администрациям в Швейцарии. Главной идеей этой адаптации является чтобы этот офис способствовал обмену знаниями, заимствованию мирового опыта и способствовал налаживанию связей между департаментами при сотрудничестве над ОИК.

Рассмотрим следующий пример - Германию. У нее есть свой национальный портал Open CoDE, на котором госадминистрация выкладывает решения по ОИК. Федеральное правительство Германии, несколько земель и многие муниципалитеты уже опубликовали более 100 программных решений на платформе. Это нужно рассматривать как работу Германии по продвижению цифрового суверенитета на рабочем месте в государственном управлении и общему продвижению IT-проектов. Open CoDE является частью деятельности правительства Германии по цифровому суверенитету. Правительство Германии также создало Центр цифрового суверенитета в Берлине. Этот центр направлен на наладить связь между государственным управлением и сообществами с открытым исходным кодом. Это аналог структуры OSPO от Европейской комиссии.

Следующая страна - Франция. Франция запустила CodeGouv в 2021 году, это прямой аналог Open CoDE в Германии. Он содержит около 500 программных продуктов. Эта национальная инициатива состоит из многочисленных приложений OSS, руководящих принципов и дискуссионных форумов для обмена полученным опытом и конкретными ИТ-решениями. Имея бюджет в 30 миллионов евро, французская программа с открытым исходным кодом выполняет различные задачи. Одним из них является предоставление более 9 000 OSS-репозиториев от более чем 100 органов власти на онлайн-портале.

Выводы

Я вижу, что вводя EMBAG имеет целью следующие цели

  • улучшить расходы федерального бюджета на цифровую инфраструктуру
  • заимствовать мировой опыт в направлении государственной открытости
  • продвигать свои позиции в мире в разрезе цифровой устойчивости

Также из-за мелкого размера страны, и большой децентрализации, Швейцария может себе позволить иметь такие радикальные законы. Я считаю, что надо смотреть какие практические проблемы будут в Швейцарии, чтобы учиться на их ошибках, потому что они довольно радикально взялись за дело.