Відкритий вихідний код і відкриті урядові дані

Через увесь інтернет пролетіла новина що швейцарський уряд тепер повинен викладати усі програмні продукти, під ліцензіями відкритого коду. Це дуже мене зацікавило, але через те що Швейцарія не англомовна країна, то інформація про те що саме було зроблено, було дуже мало. А як відомо, аналіз законів це не про те що публікують у новинах. Треба читати самі закони, хай і у перекладі, та намагатися самостійно зробити висновки. Також будь якому розробнику звісно цікаві не тільки закони, а і код. Дей цей магічний відкритий код. Тому я спробував знайти достатньо інформації щоб було і що почитати і що потицяти.

Що саме зробила Швейцарія

Якщо коротко, то новий швейцарський закон вимагає від федеральної адміністрації, по-перше, публікувати все своє програмне забезпечення як програмне забезпечення з відкритим вихідним кодом. По-друге, державні органи будуть зобов’язані оприлюднювати свої дані як відкриті урядові дані:

У березні 2023 року Національна рада та Рада кантонів Швейцарії ухвалили Федеральний закон про використання електронних засобів для виконання урядових обов’язків (EMBAG). Цей закон вже діє і він став новим законом Швейцарії про цифровізацію для її центральної та кантонських федеральних адміністрацій. Він робить вимогою «електроні засоби як усталено» (ст. 3) і також створює правову основу для таких аспектів як стандарти, інтерфейси, операційна сумісність та пілотні проекти (статті 12 - 15). Одним із важливих аспектів є нові положення закону щодо програмного забезпечення та даних федеральної адміністрації.

По-перше, відповідно до EMBAG, федеральна адміністрація повинна зробити програми та модулі, розроблені її власними співробітниками або аутсорсерами, доступними як програмне забезпечення з відкритим вихідним кодом, або скорочено ВВК(OSS) (ст. 9).
По-друге, EMBAG вимагає від федеральної адміністрації оприлюднювати всі урядові дані як відкриті урядові дані, або ВУД(OGD) (ст. 10).

Як типова світова практика, цей закон передбачає винятки для персональних даних або даних, які мають відношення до національної безпеки. Ці два правила «відкритості як усталено» спонукають до значної зміни парадигми в бік більшої відкритості та прозорості. Вони також повинні спростити повторне використання програмного забезпечення та даних.

Політичні процеси які призвели до цього закону

Швейцарське суспільство вже понад 12 років веде дискусію, чи повинна федеральна адміністрація публікувати ВВК. Це почалося із подачі Федерального верховного суду, який ініціював дискусію у 2011 році. У той час він опублікував свій додаток OpenJustitia під ліцензією ВВК. Його мета полягала в тому, щоб дозволити іншим судам використовувати правове програмне забезпечення і, як наслідок, заощадити податкові надходження. Компанії Weblaw це не сподобалося. Вона хотіла продавати своє власне програмне забезпечення кантональним судам. Віна стверджувала, що Федеральний верховний суд конкурує з нею. Це викликало бурхливу суспільну дискусію в той час і в подальші роки. Наприклад у 2014 році політичні ініціативи, і після цього у 2016 зроблені юридичні висновки із різних боків розглядали питання про те, чи повинна держава випускати власне програмне забезпечення за ліцензією ВВК, і якщо так, то за яких умов. Зрештою, лобіювання з боку парламентської групи з цифрової стійкості (Parldigi) та успішна робота з розробки відкритого програмного забезпечення в IT-індустрії призвели до створення EMBAG. Новий закон не лише дозволяє випуск ВВК, він фактично робить публікацію вихідного коду обов’язком, «якщо права третіх сторін або міркування безпеки не виключають або не обмежують це». Тому зараз усі федеральні агентства Швейцарії починають задумуватися про публікацію ВВК, і як конкретно вони тепер повинні працювати. EMBAG створює ідеальну правову базу для реалізації вимог глобальної кампанії ЄС Public Money, Public Code. У той же час, випуск ВВК також приносить практичну користь зовнішнім постачальникам IT-послуг працюючим на ринку Швейцарії, оскільки дозволяє їм використовувати програмне забезпечення, яке вони розробили для федеральної адміністрації, в проектах для інших клієнтів.

Чому «як усталено» це дуже важливий крок

На поточний момент ще незрозуміло, які ключові вимоги будуть застосовуватися до публікації ВВК на практиці. У 2020 році був складений практичний посібник і стратегічна настанова по ВВК у федеральних адміністраціях Швейцарії. Цими рекомендаціями керує секція цифрової трансформації та управління інформаційно-комунікаційними технологіями Федеральної канцелярії Швейцарії. Однак у розділі «Випуск ВВК» наразі зазначено, що федеральні відомства самі несуть відповідальність за те, чи публікують вони ВВК і як співпрацюють із громадами. Іншими словами, зараз терміново потрібні чіткі специфікації та рекомендації щодо того, як федеральні відомства мають виконувати статтю 9 EMBAG. Кантон Берн тут вже на крок попереду. Його ІТ-регулювання дозволило кантональним офісам випускати власне програмне забезпечення під назвою ВВК з 2018 року. Кантон Берна також опублікував правила та чек-лісти для викладення ВВК. Але приклад Берна також демонструє, як насправді такі закони самі по собі призводять до випуску дуже малої кількості нових додатків ВВК. З 2018 року на профілі кантону Берн на GitHub було опубліковано лише одну заявку. Співвідношення вигод і витрат від публікації ВВК зазвичай занадто мале для окремих агентств. Крім того, багато адміністрацій досі недостатньо обізнані про переваги ВВК для економіки в цілому. Як наслідок, адміністративні офіси не будуть докладати додаткових зусиль і випускати свої внутрішні додатки як ВВК, без зайвої потреби. Ось чому правило «відкритий вихідний код як усталено» у EMBAG є дуже важливим – тепер органи влади повинні виконувати цю вимогу. Випуск ВВК стає новою нормою.

Відкрити державні дані як усталено

На додаток до програмного забезпечення, стаття 10 EMBAG вимагає, щоб федеральна адміністрація також оприлюднювала свої дані «як усталено» у майбутньому. Так само, як і у випадку з випуском ВВК, основними причинами цього правила щодо відкритих урядових даних (ВУД) є економічні міркування та сприяння інноваціям. Парламентська група Parldigi також готувала політичну базу для цієї теми протягом багатьох років. Прямого політичного опору, як це було із ВВК по цьому питанню не було. Однак попередні стратегії Федеральної ради щодо ВУД не спонукали більшість федеральних агентств фактично оприлюднити будь-які дані. Існуюча швейцарська платформа для відкритих урядових даних opendata.swiss включає дані лише з декількох федеральних відомств. Сумарно зараз на цьому порталі вже є колекція із 9 000 наборів метаданих, описуючих дані державного сектору.

Однією метою, точно не самою важливою, вважається що принцип «відкрито як усталено» у EMBAG також призведе до культурного зсуву щодо ВУД, і допоможе мати більше відкритих даних, через системну урядову працю бути більш відкритими. У майбутньому федеральні відомства повинні публікувати свої дані безкоштовно, оперативно, в машинозчитуваному і відкритому форматі. Будь-яка організація зможе повторно використовувати ці дані для будь-яких цілей (ст. 10 (4)). Вимоги відкритих даних породжують питання, як правильно керувати даними, і тим паче як керувати відкритими урядовими даними. Урядові органи зараз виробляють і використовують величезні обсяги даних, як і будь-яка компанія в сучасному світі. Але часто все ще незрозуміло, хто саме відповідає за які збори даних і де саме ці дані зберігаються та обробляються. Крім того, відсутні загальні правила, що гарантують сумісність, безпеку даних та конфіденційність. Професійний випуск ВУД означає вирішення цих та інших проблем. Це дуже складне питання, і у багатьох установ на це часто не вистачає необхідної експертизи. Тому Федеральне статистичне відомство (BFS), яке відповідає за цю сферу, запустило інтенсивне навчання для державних працівників. Його метою є вдосконалення їхніх знань та досвіду роботи з даними.

Федеральне статистичне відомство також має підрозділ ВУД, який кваліфіковано укомплектований і займається оперативною та стратегічною роботою з оприлюднення федеральних даних. Цей підрозділ також вже має зв’язки з кантонами та муніципалітетами. На відміну від ВВК, ВУД має чітку стабільну позицію всередині BFS із інституційної та кадрової точки зору. Це також доволі типова ситуація для різних країн.

Міжнародний контекст для Швейцарії

Зараз Швейцарія дивиться на досвід ЕС, Німеччини і Франції для впровадження відкритого коду і відкритих даних. Спробую розглянути на що можна там подивитися і провести аналогії.

В поточний момент Швейцарія має гарний досвід в організації діяльності ВУД. Цього не можна сказати про випуск додатків з ВВК, де залишаються питання з організаційної та фінансової сторони.

Згідно із даними OSS Benchmark багато федеральних відомств Швейцарії вже публікують велику кількість компонентів і додатків із ВВК. Однак усі ці процеси відбувається без будь-якої координації і доволі хаотично. Федеральні відомства, якщо вони не мали такого досвіду раніше, потребують практичної підтримки, оскільки у видавництві ВВК без досвіду можна легко порушити технічні, організаційні та юридичні питання. Тому Швейцарія дивиться на досвід Європейської комісії, яка має програмний офіс з відкритим вихідним кодом (OSPO), і бажає мати свій локальний аналог. Департаменти накшталт OSPO дивляться на багато різних аспектів яких потребує ВВК в організації, і можуть консолідувати експертизу якої зараз так бракує федеральним адміністраціям в Швейцарії. Головною ідеєю цієї адаптація є щоб цей офіс сприяв обміну знаннями, запозиченню світового досвіду і сприяв налагодженню зв’язків між департаментами при співпраці над ВВК.

Розглянемо наступний приклад - Німеччину. Вона має свій національний портал Open CoDE, на якому державна адміністрація викладає рішення із ВВК. Федеральний уряд Німеччини, кілька земель і багато муніципалітетів вже опублікували понад 100 програмних рішень на платформі. Це треба розглядати як працю Німеччини по просуванню цифрового суверенітету на робочому місці в державному управлінні та загальне просування IT-проектів. Open CoDE є частиною діяльності уряду Німеччини щодо цифрового суверенітету. Уряд Німеччини також створив Центр цифрового суверенітету в Берліні. Цей центр має на меті налагодити зв’язок між державним управлінням та спільнотами з відкритим вихідним кодом. Це аналог структури OSPO із Європейської комісії.

Наступна країна - Франція. Франція запустила CodeGouv у 2021 році, це прямий аналог Open CoDE у Німеччині. Він містить близько 500 програмних продуктів. Ця національна ініціатива складається з численних додатків OSS, керівних принципів та дискусійних форумів для обміну отриманим досвідом та конкретними ІТ-рішеннями. Маючи бюджет у 30 мільйонів євро, французька програма з відкритим вихідним кодом виконує різні завдання. Одним з них є надання понад 9 000 репозиторіїв OSS від більш ніж 100 органів влади на онлайн-порталі.

Висновки

Я бачу що вводячи EMBAG має на меті наступні цілі

покращити витрати федерального бюджету на цифрову інфраструктуру
запозичувати світовий досвід у напрямку державної відкритості
просувати свої позиції в світі у розрізі цифрової стійкості

Також через дрібний розмір країни, і велику децентралізованість, Швейцарія може собі дозволити мати такі радикальні закони. Я вважаю що треба дивитися які практичні проблеми будуть в Швейцарії, щоб вчитися на їх помилках, бо вони доволі радикально взялися за справу.